«Тиждень» обговорив із доктором юридичних наук, колишнім надзвичайним і повноважним послом України у Великобританії та Ірландії, одним із трьох аудиторів Національного антикорупційного бюро України Володимиром Василенком особливості санкційного примусу в міждержавних відносинах та його застосування в умовах російської збройної агресії.

– Що таке санкції?

— Санкції, якщо стисло — це примусові обмежувальні заходи, які держава має право застосовувати у відповідь на недружні акти або міжнародні правопорушення, вчинені іншою державою. Підставою для застосування санкцій є відмова такої держави припинити недружню або протиправну поведінку, відновити міжнародний правопорядок і компенсувати завдану шкоду. Винятком із цього правила є злочин збройної агресії. Держава, що зазнала агресії, має право негайно застосувати збройні та будь-які інші види санкційного примусу щодо держави-агресора.

– Яким чином застосовуються міжнародні санкції як інструмент примусу?

— На відміну від національних правопорядків, у міжнародних відносинах відсутній централізований механізм примусу. Тому в разі недружніх актів чи міжнародних правопорушень — скажімо, запровадження жорсткого візово-митного режиму чи порушення торговельної угоди — потерпіла держава має право на власний розсуд застосувати індивідуальні обмежувальні заходи в порядку самодопомоги. Такі санкції називають національними.

У разі серйозних міжнародних правопорушень, таких як геноцид, збройна агресія, грубі чи систематичні порушення прав людини тощо, держави можуть застосовувати санкційний примус і колективно за допомогою міжнародних організацій. Такі санкції називають міжнародними, оскільки вони здійснюються на основі рішень міжнародних організацій. Однак у кінцевому рахунку практичне застосування міжнародних санкцій покладається на держави — члени організацій, які мають діяти відповідно до порядку встановленого конкретною санкційною резолюцією міжнародної організації.

Слід мати на увазі, що в процесі розробки Комісією міжнародного права (КМП) ООН проєкту статей про відповідальність держав у практичний обіг на позначення національних санкцій було запроваджено термін «контрзаходи» (countermeasures). Терміни «національні санкції» і «контрзаходи» є тотожними і взаємозамінними.

Історично термін «санкції» використовувався виключно на позначення санкцій міжнародних організацій. Саме тому з метою уникнення плутанини і непорозумінь КМП вирішила називати національні санкції «контрзаходами». Статути і практика кожної міжнародної організації визначають індивідуальний порядок застосування примусово-санкційних обмежень, відповідно до специфіки її повноважень. Так, Рада безпеки ООН може ухвалити резолюцію про застосування збройної сили у відповідь на акти агресії чи в разі виникнення ситуацій, які загрожують загальному миру і безпеці. Подібні рішення не можуть ухвалювати інші міжнародні організації. Однак вони мають право реагувати на міжнародні правопорушення, в тому числі – здійснені за допомогою збройної сили, запровадженням обмежень у сферах їхньої компетенції. Наприклад, такі організації, як ЮНЕСКО чи МАГАТЕ, можуть ухвалювати рішення про припинення надання державі-правопорушнику технічної допомоги, однак ЮНЕСКО не може ухвалити рішення про припинення розробки документації щодо безпечної експлуатації ядерних реакторів, а МАГАТЕ — про припинення консультацій в галузі організації музейної справи.

Що ж до діапазону санкцій, здійснюваних у порядку самодопомоги, то держава може застосовувати обмежувальні заходи в будь-яких сферах міждержавних відносин. Усе залежить від характеру недружнього акту чи правопорушення та шкоди, яка ними спричиняється. Скажімо, коли є порушення фінансової угоди — тоді застосовуються санкції в фінансовій сфері: розірвання чи обмеження фінансових відносин чи будь-які інші економічні обмежувальні заходи. Якщо це порушення в сфері освіти, культурних обмінів — припиняються ці обміни, накладаються обмеження на імпорт книжок, демонстрацію фільмів, обмін культурним продуктом і так далі. Неможливо точно, детально і вичерпно визначити всі види примусових санкційних обмежень, які може застосувати держава, проте існують певні правила застосування санкцій, і їх треба дотримуватися.

– Чи використала Україна і чи використовує тепер ефективно санкційну «зброю»?

— На жаль, ні. Доволі тривалий час після 20 лютого 2014 року, коли розпочалася збройна агресія РФ проти України, жодних, я підкреслюю — жодних санкцій щодо Росії влада України не застосувала. Й досі не тільки не розірвано, а навіть не зупинено дипломатичних відносин із державою-агресором. До 1 квітня 2019 року, тобто понад шість років після початку агресії проти України, був чинним українсько-російський міждержавний Договір про дружбу, співробітництво і партнерство, відповідно до якого Росія — держава-агресор — вважалась стратегічним партнером України. Діяв весь комплекс договірних відносин, включно з договорами в сфері військової співпраці та розвідки. Лише у травні 2015 року та в березні 2018 року було денонсовано українсько-російську угоду про військово-технічну співпрацю та припинено дію програми економічного співробітництва між Україною та Росією на 2011—2020 роки. Незважаючи на зменшення товарообігу України з РФ на 33%, обсяги торгівлі між ними залишаються значними через брак системних дій влади, спрямованих на ліквідацію залежності окремих галузей економіки України від постачання деякими групами товарів із Росії, наприклад такими, як продукти нафтопереробки, ядерне паливо тощо. Відповідно, не перервані транспортні сполучення з державою-агресором, хоча авіарейси між Україною і РФ припинено. Продовжує діяти режим вільного безвізового перетину українсько-російського державного кордону.

Коли я звертався до чиновників МЗС, Кабміну та Адміністрації президента з питанням, чому не застосовуються санкції проти РФ, мені відповідали — тому що немає закону, який би їх регулював. Це абсолютно одіозна відповідь. За відсутності національного законодавства держава може застосовувати санкції на основі норм міжнародного звичаєвого права. Міжнародне право не передбачає обов’язку неодмінного ухвалення національних законів про санкції. Протягом тривалого історичного періоду ніякого національного законодавства щодо санкцій не існувало. Згодом держави почали ухвалювати національні закони, що регламентують застосування індивідуальних санкцій. Також почали з’являтися міжнародні організації, в статутах яких передбачено застосування санкцій та примусових заходів для держав-членів за певних обставин.

14 серпня серпні 2014 року Верховна Рада нарешті ухвалила Закон України «Про санкції». На мій погляд, він явно недосконалий, — тож далі постало питання, коли він буде підписаний президентом.

– У чому полягають недоліки цього закону?

— З точки зору юридичної техніки, закон сформульований, м’яко кажучи, недбало. Це несистемний акт, засмічений декларативними положеннями. В ньому невдало визначені підстави та принципи застосування санкцій. Зокрема в законі йдеться про те, що секторальні санкції вводяться в дію указом Президента України та затверджуються протягом 48 годин постановою Верховної Ради. Це створило суттєві перешкоди для застосування санкцій. До того ж, питання застосування санкцій не належить до компетенцій Верховної Ради. Парламент має повноваження ухвалювати закон про санкції, але застосовуватися вони повинні органами виконавчої влади. Нарешті, в законі відсутні положення, що регулюють порядок участі України у застосуванні санкцій міжнародних організацій. Інакше кажучи, чинний закон про санкції є концептуально хибним і не відповідає ні вимогам міжнародного права, ні міжнародній практиці. Тому треба його міняти: у Верховній Раді зареєстровано кілька відповідних законопроєктів. Частина з них має на меті вдосконалити чинний закон шляхом внесення до нього окремих змін. На мій погляд, через його системні вади він не підлягає корективам. Натомість необхідно ухвалити рамковий законодавчий акт, який встановлює загальний порядок застосування як національних, так і міжнародних санкцій, визначити механізм контролю за їх виконанням та види відповідальності фізичних і юридичних осіб за порушення санкційного режиму.

Один із законопроєктів, зареєстрованих у Верховній Раді, має назву «Про засади санкційної політики України». Сама ця назва свідчить про те, що автори закону не відчувають різниці між санкціями і санкційною політикою. Річ у тім, що універсальної санкційної політики, (санкційної політики «взагалі») не може бути в принципі. Але закон про санкції може і має бути, і ним повинен регулюватися порядок застосування санкцій. Санкції — це примусові обмежувальні заходи проти держави, що вчинила міжнародне правопорушення. Ніхто заздалегідь не знає, яка держава вчинить недружній акт чи правопорушення, коли, якими вони будуть і якої шкоди буде завдано державі, що постраждала від цього. Санкційна політика та її особливості можуть визначатися лише після вчинення конкретною державою конкретного правопорушення, і формуватися та здійснюватися відповідно до специфіки цього правопорушення проти конкретної держави.

Сьогодні наш «головний біль» — це збройна агресія Росії проти України. На жаль, українська влада не має системної санкційної політики щодо Росії. Вочевидь, річ тут не лише в недосконалості чинного закону про санкції, а й у відсутності політичної волі.

– Ви згадали про секторальні санкції. Які санкції є ефективнішими — секторальні чи персональні?

— Найефективнішим завжди є комбіноване використання секторальних і персональних санкцій. Персональні санкції, які ще називають розумними, точковими чи адресними — явище, характерне для початку ХХІ століття, коли з’явилися нові можливості та засоби доступу до інформації, в тому числі й про конкретну діяльність конкретних осіб та органів, що призводить до порушення міжнародного права та завдання шкоди іншим державами. Ці санкції є вибірковими і можуть бути застосовані щодо конкретних людей (чиновників, бізнесменів тощо), які безпосередньо задіяні у вчиненні правопорушень або фінансовий/виробничий ресурс яких залучається державою для їх здійснення. Раніше таких санкцій не існувало через обмеженість доступу до інформації про участь державних чиновників та представників бізнес-спільноти в скоєнні міжнародних злочинів або в сприянні їх вчиненню.

Тому й застосовувалися секторальні санкції — але від них часом потерпало населення держави, щодо якої вони застосовуються. Скажімо, відбувається повне розірвання економічних відносин між державами — і страждає безліч людей: від власників бізнесів до найманих працівників безпосередньо не причетних до скоєння правопорушень. Для порівняння: якщо під час бойових дій застосовуються килимові обстріли чи бомбардування — від цього потерпають і комбатанти, і цивільне населення. Тож тепер застосовується високоточна зброя, за допомогою якої вогонь ведеться лише по військових цілях. Приблизно те саме сьогодні відбувається і під час застосування санкцій. Слід мати на увазі, що національні і міжнародні санкції можуть бути, залежно від обставин, всеохопними та мати тотальний характер, а в межах секторальних санкцій можуть застосовуватись галузеві санкції.

– Але чи не було б доцільно в обставинах, у яких опинилась Україна, посилити і розширити санкції проти агресора, хоч від них потерпають і ті, хто їх застосовує?

— Саме так. З огляду на дії Росії, я б сказав, доцільне застосування всеохопних санкцій. Агресія — це найтяжчий міжнародний злочин після геноциду. Він тягне за собою міжнародно-правову відповідальність держави-агресора, з огляду на його небезпеку для всього міжнародного співтовариства та значну шкоду, що завдається потерпілій державі. Така держава та члени міжнародного співтовариства мають право застосувати проти агресора найширший спектр санкцій — починаючи від військових дій і закінчуючи розірванням усіх можливих відносин: дипломатичних, економічних, культурних тощо. Слід мати на увазі, що від цього потерпають і ті, хто застосовує санкції. Проте для вгамування агресора на це треба йти.

Санкційна політика щодо конкретної держави-правопорушника має розроблятися системно: слід прорахувати, в якій сфері варто розривати відносини, аби завдати їй найбільшої шкоди. З іншого боку, варто шукати інших партнерів, відносини з якими компенсують чи повністю нівелюють шкоду від розірвання відносин із державою-порушником. Скажімо, припинення постачання Росії продуктів сільського господарства завдає шкоди не тільки їй. Тому Україна має переорієнтуватись на нові ринки збуту. Відмова від закупівлі російського ядерного палива без шкоди для інтересів України може відбутися лише після укладення відповідних контрактів із компаніями інших держав. Санкції проти Росії як держави-агресора застосовують і наші західні партнери, однак їхній політикум та бізнесові кола часто говорять про те, що застосування санкцій тягне за собою економічні втрати для їхніх країн. Відповідно до міжнародного звичаєвого права такі втрати підлягають компенсації за рахунок держави-порушника. Росія мусить компенсувати шкоду, заподіяну не лише Україні, а й іншим державам — нашим партнерам і союзникам, які зазнали втрат внаслідок застосованих ними санкцій проти Росії. Завдання української дипломатії — переконати наших партнерів у необхідності посилення санкцій проти Росії, роз’яснюючи їм, що їхні втрати будуть компенсовані, коли Росія буде примушена до відповідальності.

Санкційна політика щодо Росії — це особливий випадок: річ у тім, що Росія порушувала взяті на себе міжнародні зобов’язання та договори з Україною ще до початку агресії. Практика свідчить, що всі механізми співпраці, які існували в сфері українсько-російських відносин, Росія зрештою використовувала проти України. Відносини Росії з Україною будувалися в режимі спецоперації, що ставило під загрозу безпеку України в дуже багатьох сферах і врешті-решт призвело до російської агресії. Тому сьогодні завдання полягає в тому, щоб виробити послідовну, системну санкційну політику України щодо Росії, а не здійснювати лише точкові обмеження, які не можуть бути 100% ефективними. Владна еліта РФ, підтримувана більшістю населення, вважає Україну своїм екзистенційним ворогом. Остаточною метою української політики Росії є тотальне знищення української нації, її державності та України як геополітичної реальності. Тому допоки відбувається збройна агресія Росії проти України — а це триватиме, доки не будуть звільнені всі тимчасово окуповані українські території, включно з Кримом, — всі відносини України з Росією повинні відбуватися в санкційному режимі. Йдеться про розірвання відносин не лише у дипломатичній та економічній, а й насамперед у гуманітарній сфері.

Кажуть, що Росія веде гібридну війну проти Україні. А що таке гібридна війна? Вона має два складники: збройна агресія та гуманітарна агресія. Притому якщо до збройної агресії щодо України Росія вдавалася з більшими чи меншими проміжками часу, то гуманітарну війну Росія веде проти України безперервно, починаючи з 1654 року.

Гуманітарна агресія — це застосування так званої «м’якої сили», і вона має чотири складники: 1. Мовно-культурна агресія, тобто намагання запровадити російську мову як другу державну в Україні, знищити українську мову та культуру як основи української ідентичності й державності. 2. Інформаційно-пропагандистська війна, про яку сьогодні не говорить лише лінивий. 3. Війна проти української історичної пам’яті — дії, спрямовані на культивування і посилення в українців комплексу меншовартості шляхом поширення міфів про те, що Україна ніколи не мала власної державності, не спроможна на державотворення, що її очолювали гетьмани-зрадники і що вона зазнавала самих лише військових поразок. 4. Конфесійна війна, яку Росія веде проти України, використовуючи Російську православну церкву. Всім відомо, що РПЦ робить в Україні: прищеплює ненависть до української мови та культури, засуджує українських воїнів тощо.

У здійсненні гуманітарної агресії Росії беруть участь як російська агентура в Україні, так і вітчизняні корисні ідіоти. Все це треба припиняти, застосовуючи для цього жорсткі та широкі санкційні заходи. Річ у тім, що гуманітарна агресія, за своїми стратегічними наслідками, є більш руйнівною, аніж військова. Вона спрямована на знищення національної ідентичності, а це, своєю чергою, призводить до зникнення нації та держави як таких. Коли агресор завойовує частину територій чи навіть усю територію іншої держави, але її населення усвідомлює себе як нація, рано чи пізно воно підніметься й окуповані території буде звільнено. Але якщо нації немає — держава приречена на зникнення. На жаль, наша правляча еліта цього не розуміє.

– Як ви оцінюєте санкції РНБО та чи є припустимим застосування санкцій проти громадян власної держави?

— У більшості випадків РНБО ухвалює рішення про застосування персональних санкцій проти чиновників, громадян та юридичних осіб Росії — держави-агресора. За моїми спостереженнями, це заходи, що так чи інакше дублюють санкції Європейського Союзу та інших держав. Але такі санкції РНБО, незважаючи на обмежений характер, лише певною мірою слугують захисту національних інтересів України. Така ситуація є результатом того, що Україна не має системної санкційної політики щодо Росії. Ця політика мусить передбачати ширші, секторальні санкції в різних галузях. Завдання РНБО — створити міжвідомчу робочу групу для розробки нового закону про санкції та напрацювати концепцію санкційної політики щодо Росії, щоб мати змогу системно застосовувати широкі санкційні заходи проти неї.

Що стосується санкцій проти власних громадян — це некоректно з точки зору міжнародного права. Санкції, як національні, так і міжнародні — інструмент, що застосовується одним суб’єктом міжнародного права проти іншого. Це загальновизнано. Власні громадяни — як фізичні, так і юридичні особи — повинні бути законослухняними та виконувати закони власної держави, в тому числі й законодавство про санкції. Якщо вони його порушують, то проти них застосовуються не санкції, а каральні заходи, передбачені Кримінальним, Цивільним, Митним чи Адміністративним кодексами України відповідно до характеру порушення. Механізм покарання осіб, що порушують санкційне законодавство, повинен бути передбачений у тілі закону про санкції. Тоді все буде грамотно, системно, послідовно і не створюватиме ніяких колізій та непорозумінь.

Автор: Роман Малко

Фото: Андрій Ломакін

Джерело: «Українськй Тиждень» (https://tyzhden.ua/Politics/251977), матеріал друкованого
видання № 20 (704)