Міністерство оборони і Збройні сили у 2015 році переживали бурхливий процес зростання і трансформації, і щоб оцінити вектори розвитку, треба подивитися на пріоритети й основні досягнення за підсумками року. Отже, що змінилося у кращий і гірший бік, де застій, де слова не відповідають справам? Це особливо важливо після прийняття Держбюджету на 2016 рік, у якому витрати на оборону зросли до рекордних 5% ВВП. Суспільство має бачити й розуміти, куди йдуть бюджетні кошти. Ми спробуємо стисло проаналізувати, що було зроблено на основних напрямах розвитку оборонного відомства.

Оборонне планування

15 жовтня 2014 року, представляючи нового міністра оборони Степана Полторака, президент України Петро Порошенко поставив перед військовими чіткі завдання: «Виходячи з військово-політичної ситуації, що склалася, ставлю завдання міністрові оборони – забезпечити підготовку основних документів оборонного планування. Це і розробка «Стратегії національної безпеки», до цього міністерство оборони та Генеральний штаб мають приєднатися вже тепер. Негайно слід розробити зміни до військової доктрини (сучасні обставини дають нам багато причин для цього) і почати підготовку нової редакції програми розвитку Збройних сил України та Держпрограми розвитку озброєнь і військової техніки».
Минуло більше, ніж рік, і ми можемо оцінити якість стратегічного планування на основі наведеної цитати.
26 травня 2015-го указом президента затверджено Стратегію національної безпеки України.
Вона визначає такі базові цілі.
1. Боротьба за відновлення територіальної цілісності в межах кордонів України.
2. Незалежність від РФ у сфері озброєнь.
3. Реформування всіх структур оборони та безпеки.
4. Інтеграція в ЄС і НАТО.
На основі Стратегії було розроблено й Указом президента від 2 вересня 2015-го прийнято нову Воєнну доктрину України.
У цьому документі деталізовано загрози і впроваджено новий категоріальний апарат для точного визначення цілей та завдань.
1. Росію вперше названо основним противником, який має намір усіма силами й засобами знищити державність України або захопити частину її територій.
2. Україна повинна боротися за визволення окупованих РФ територій Донбасу та Криму.
3. Механізм безпеки – проведення реформ, зміцнення держави, інтеграція в ЄС і НАТО. Сформульовано цілі й завдання для військового відомства: проведення реформ за стандартами НАТО в усіх сферах – від управління армією і набору кадрів. Побудова за стандартами НАТО Сил спеціальних операцій, системи логістики, військово-промислового комплексу, розвідувальної спільноти, бойової підготовки.
Стратегію нацбезпеки та Воєнну доктрину можна критикувати, але це перші в Україні рішення з нацбезпеки, які реалістично визначають ворога та однозначно задають цілі руху до стандартів НАТО. Прийняття цих рішень – безумовно, позитивний чинник і фундамент для програм реформування.
Однак після цих двох перших кроків не було прийнято рішень для практичної реалізації та затвердження програм розвитку.
Міноборони і Генштаб не виконали розпорядження президента й не запропонували на затвердження ані програми розвитку ЗСУ, ані програми розвитку озброєнь. А ці документи мають фундаментальне значення, оскільки визначають, якою буде структура армії, і чим вона займатиметься, які технічні засоби матиме у своєму розпорядженні. Програма розвитку озброєнь має бути розроблена саме на основі програми розвитку ЗСУ.
Без цих документів неможливо оцінити, наскільки професійно й грамотно планується розвиток армії, наскільки виправдані управлінські рішення, як мають відбуватися реформи, як розвиватиметься військова промисловість, якими будуть її пріоритети. Найголовніше для держави та платників податків – не маючи базових програм оборонного планування, неможливо ні точно планувати бюджетні витрати, ні чітко контролювати цільовий характер витрат.
У 2015 році бюджет на МО був виділений, як і раніше, за принципом «вірю-не вірю». Генерали сказали, скільки їм треба грошей, парламент і уряд виділили скільки змогли, не маючи ані найменшого поняття, наскільки виправдана чи доцільна кожна з видаткових статей. Але минув рік, упродовж якого відбувалися обговорення та нескінченні наради в робочих групах, а програм розвитку так і не було представлено для затвердження. І знову військове відомство пропонує Кабміну й парламенту виділити кошти (цього разу вже 5% ВВП) на фінансування рядків у проекті бюджету, за якими немає реальних програм та чітких обґрунтувань. Генерали ставлять керівництво країни перед фактом – треба дати більше грошей, а куди й навіщо – це таємниця, і нікого не стосується. Без програм розвитку предметна дискусія про військовий бюджет неможлива. Не можна дати вичерпну оцінку ефективності управлінського апарату армії. Можна лише констатувати факт його розростання, що призводить до колосальних додаткових витрат, які аж ніяк не впливають на рівень боєздатності військ.
Указом президента від 26 травня 2015 року Кабмінові було доручено до 30 травня 2015 року завершити виконання заходів комплексного огляду сектору безпеки та оборони України, розробити і внести на розгляд РНБО комплексні пропозиції щодо реформування органів сектора безпеки та оборони. Відповідно до інформації комітету ВР з питань національної безпеки та оборони, згідно з розробленим планом, парламент повинен ухвалити понад 30 профільних реформаторських законів.
Але ці комплексні пропозиції ставатимуть рішеннями тільки наступного року.
Насамкінець слід зазначити, що відсутність програми розвитку Збройних сил практично унеможливлює будь-які реформи і громадський контроль над армією, контроль над бюджетними витратами МО. Програма розвитку ЗСУ – нині ключовий документ, через відсутність якого будь-які системні процеси у ЗСУ неможливі. Неможливі реформи, неможливо проконтролювати, як витрачаються народні гроші.
Пряма відповідальність за те, що цей документ не розроблено під час війни і провалено виконання розпорядження президента 14-місячної давності, лежить на міністрові оборони і начальнику Генерального штабу. Відповідальність спільна, хоча очевидно, що розробити вихідний проект зобов’язаний саме Генштаб, і саме Генштаб гальмує розробку, аби зберегти ручний режим управління армією, вільний від будь-якого контролю та відповідальності.

In Rand we trust

Проблема відсутності стратегічного рішення в представників керівництва Генштабу була очевидна ще у 2014 році. І президент Петро Порошенко вирішив підійти до проблеми комплексно. Близькі до української влади структури найняли один із провідних американських аналітичних центрів «Rand corporation» для розробки детальної покрокової стратегії реформ усього сектора оборони та безпеки в Україні.
В Україну прибула група американських аналітиків, а одним із провідних менеджерів проекту американці запросили Арчіла Цинцадзе – чоловіка народного депутата від БПП Іванни Климпуш-Цинцадзе. Арчіл був найнятий на роботу самим «рендом», оскільки має досвід розробки і впровадження військової реформи за американським стандартом.
«Ренд» завдяки підтримці президента вибудував комунікації з українськими аналітиками, органами влади, РНБО, структурами НАТО і, в результаті, підготував доволі логічну й розумну стратегію змін, яка на першому етапі стосується Міністерства оборони та ЗСУ.
Ця стратегія реформ не є чимось принципово новим, вона побудована на тих самих принципах, що й інші проекти реформ, які розробляли аналітичні центри в Україні. Але «Ренд», завдяки грамотній взаємодії з усіма центрами впливу, досяг підтримки проекту стратегії у структурах НАТО і в низці структур української влади. Комунікаційна робота дозволила зробити проект реформ реальним. Хоч би як критикували проекти «Ренда», хоч би які доповнення та зміни туди пропонували, очевидно, що цей план – значно кращий, ніж відсутність будь-яких конструктивних пропозицій із боку Генштабу та Міноборони. Він цілком реалістичний, і найважливіше – зрозумілий нашим західним союзникам.
«Ренд» запропонував реформи на п’яти напрямах – це перший етап реформування.
1. Структура управління МО і ГШ.
2. Розвідувальна спільнота.
3. Логістика.
4. Кібербезпека.
5. Військово-технічне співробітництво.
Ці проекти повністю погодили й підготували вже на вересень 2015-го. Вони розраховані на реалізацію упродовж двох років – на кінець 2017 року.
Увесь 2015 рік західні партнери отримували заколисливі сигнали від українського керівництва, що реформи армії будуть, мовляв, «Ренд» працює, дайте час.
Хоча ніщо не заважало відпрацьовувати і впроваджувати напрями реформ в окремих секторах у міру готовності, наших партнерів з НАТО запевняли, що реформи розпочнуться, щойно всі пропозиції будуть погоджені.
Реформу армії «Ренд» запропонував почати з таких першочергових рішень:
1. Міністерство оборони стає демілітаризованою структурою, а міністр – цивільною особою.
2. Генеральний штаб виводять із прямої вертикалі підпорядкування президентові – він підкоряється міністрові оборони. Президент втрачає право віддавати накази начальникові Генштабу, призначати і знімати його одноосібно. Тільки через міністра.
3. Усувається дублювання функцій та розмивання відповідальності між Генштабом і Міністерством оборони. Усі фінансові, адміністративні й господарські функції та підрозділи Генштабу, кадрову політику і роботу з персоналом передають у сферу відповідальності Міноборони.
4. Із підпорядкування Міністерства оборони та Генерального штабу виводять всі непрофільні активи і майно й передають у розпорядження Кабінету міністрів. Тобто, всі допоміжні підприємства та організації, будівельні й експлуатаційні організації, будівництво житла, здачу в оренду земель і будинків, продаж військового майна – все це повністю забирають з МО. Армія отримує бюджет тільки для військових потреб, увесь адміністративний апарат для непрофільних завдань ліквідовують.
Зрозуміло, після презентації таких конструктивних пропозицій політичне керівництво вирішило… не приймати жодних рішень щодо термінів реалізації стратегії «Ренда». Найбільш болісним для президента питанням є пряме підпорядкування йому начальника Генштабу. Начальник Генштабу Муженко запевняє президента, що підлегла йому армія – надійна опора Порошенкові у випадку не тільки агресії, а й внутрішньополітичних криз. І президент із Муженком у цьому питанні погоджується. Тому питання прямого підпорядкування ГШ президентові для Порошенка – принципове. Використовуючи цей мотив, начальник Генштабу щосили оберігає свою повну автономію від Міністерства оборони. Пряме підпорядкування Генштабу президентові, без громадського контролю і при збереженні дублювання функцій з МО, насправді унеможливлює з боку президента ефективне управління армією. Але, на жаль, феодальні інтереси в структурі української влади, як і раніше, важать більше, ніж логіка та здоровий глузд. Після багатьох місяців гонки, де всі підганяли «Ренд» із підготовкою стратегії, раптом виявилося, що швидких рішень щодо цього проекту не буде. Як завжди. Не казали «ні», але й не казали «так».
Генеральний штаб вирішив вийти з незручної ситуації перевіреним українським бюрократичним маневром – створив широкі робочі групи для обговорення підходів до впровадження стратегії. 15 жовтня наказом начальника Генерального штабу Віктора Муженка велика група керівних працівників ГШ була розподілена за секторами стратегії й отримала завдання налагодити вивчення, виробити пропозиції тощо. Тобто, звично покласти справу в довгу шухляду і підмінити реальні рішення процесом погодження. Це мало тим більш абсурдний вигляд, що стратегію «Ренд» розробляв спільно з Генштабом. Але жодних просувань у реалізації стратегії «Ренда» не було до початку грудня.
Ситуація різко змінилася після візиту до України віце-президента США Джозефа Байдена.
За даними джерел DT.UA, у перший же день переговорів в Україні, 8 грудня, під час зустрічі з президентом України Байден висловив стурбованість відсутністю структурних реформ у Збройних силах України і в секторі оборони загалом. Байден прямо запитав про причини буксування проекту впровадження стратегії «Ренда», якій довіряють структури НАТО. Віце-президент США заявив чітко – будь-які нові проекти розширення співпраці з Україною у військовій сфері, що їх фінансуватимуть США, мають бути реалізовані виключно в рамках стратегії «Ренда». Якщо Україна не почне впроваджувати стратегію, на розширення обсягів допомоги та системне співробітництво розраховувати не варто.
Візит Байдена різко змінив підходи до реалізації стратегії. Президент дав низку конкретних розпоряджень, щоб проект «Ренд» почали втілювати. Але відбутися це мало тільки наступного року, 2016-го.
У стратегію внесуть одну важливу зміну. Пункт, що передбачає виведення Генштабу з прямої вертикалі підпорядкування президентові, має бути реалізований аж наприкінці реформи, під кінець 2017 року. Втім, почекаємо, коли про це заявлять офіційно. Два роки – величезний термін, і в Україні такі горизонти планування поки що не застосовувалися. Поспостерігаємо за першими кроками – адже решту пунктів президент неофіційно обіцяв реалізувати. Очевидно, що головноверх розглядає можливість тримати Муженка на посаді ще, як мінімум, два роки, і сам цей факт свідчить, що ймовірність проведення реформ – досить умовна і поки що гіпотетична.

Президент, РНБО, Генштаб, Міноборони, Рада: хто і як вирішує

Порівняно з 2014-м у системі ухвалення рішень президентом у військовій сфері сталися зміни. Значну частину повноважень у військово-політичній сфері президент реалізовує за допомогою секретаря РНБО Олександра Турчинова. Це перетворило РНБО на важливий комунікативний центр, який відповідає за координацію силових структур і вироблення стратегічних рішень військово-політичного характеру.
Зріс вплив парламентського комітету з оборони і безпеки на рішення, які приймає президент. Найвідоміші антикорупційні розслідування щодо пального, з інших питань ціноутворення в держзакупівлях МО, що лягли в основу кримінальних справ, порушених Головною прокуратурою, були ініційовані в комітеті. У минулому довірений прес-секретар Порошенка, а зараз член комітету Ірина Фриз включена президентом у робочу групу з розробки закону про Сили спеціальних операцій, і позиція комітету з цього питання безпосередньо впливає на зміни в цій сфері.
Міністр оборони Степан Полторак зміцнив свій вплив у сфері управління Міністерством оборони, отримавши від президента кредит довіри у кадровій політиці. Він має право самостійно призначати кадри в усіх підрозділах міністерства, зокрема, відповідальних за фінансово-господарські питання. На початку року питання логістики контролював радник президента і помічник міністра оборони Юрій Бірюков. Під кінець року, після серії скандалів навколо організації держзакупівель і завищення цін при закупівлі пального та інших предметів постачання, порушення чотирьох кримінальних проваджень президент поступово дозволив Полтораку дистанціювати Бірюкова від функцій оперативного управління, зберігши за ним кураторство окремих проектів постачань, а також піар-супровід діяльності президента та керівництва Генштабу. Зараз питання організації тендерів і тилових служб перебувають під особистим контролем міністра.
Координація між МО та Генштабом, як і раніше, ускладнена. Президент повністю відгородив Полторака від безпосереднього впливу на управління армією.
Рішення щодо управління військами та іміджевого забезпечення президент ухвалює самостійно, і поради двох осіб – Муженка і Бірюкова – мають для Порошенка пріоритетне значення. Президент любить особисто займатися військовими питаннями, оскільки в цьому, як і у фінансовій сфері, інвестиціях, дипломатії, економіці, інформаційній безпеці та низці інших сфер державного управління Порошенко вважає себе найбільш ерудованим та обізнаним фахівцем у державі. Президента справді вирізняють широкий кругозір і добра пам’ять. Але здатність тримати в голові тисячі дрібних фактів не замінить браку стратегічного бачення. Фаворитизм не сприяє виробленню критичної оцінки.
Попри вирішення багатьох окремих завдань і наявність фінансування, не проводяться структурні реформи, оперативні проблеми не розв’язуються або вирішуються з величезним запізненням, відсутній попит на критичний аналіз стану армії – та найгірше, що будь-яка критика в цій сфері сприймається дуже болісно. Будь-яка критика ситуації в армії оголошується «пропагандою зради» – і це дозволяє не ухвалювати жодних системних рішень і зберігати ту ж саму систему управління і кадровий склад, який брав участь у розвалі армії при Януковичу.
Усі ці недоліки можна було б назвати хворобами зростання, неминучими в умовах революційного часу і нормальними для більшої частини нашої державної системи. Та є одне «але» – другий рік триває війна. І відсутність системних рішень має свою конкретну ціну – боєздатність армії.
Досвідчені воїни, які воювали рік і отримали безцінний досвід, – наш надзвичайно цінний і незамінний людський ресурс – продовжують масово звільнятися, і відсутність реформ не дозволяє зберігати цей «золотий фонд».

Боєздатність Збройних сил

На фінансування армії виділяються кошти, достатні для проведення структурних реформ. У 2015 році МО отримало близько 50 млрд. грн. Помітний позитивний ефект від використання цієї маси грошей армія відчула. Було закуплено 310 тис. комплектів літньої бавовняної форми, якісніше взуття, додаткову кількість засобів УКХ-зв’язку, певною мірою компенсовано втрати техніки за період зимової кампанії. Але використання значних ресурсів дозволило вирішити лише окремі завдання та окремі проблеми. Якісних змін системи не відбулося.
На відсутність системних реформ Збройних сил вказують не тільки медіа, а й офіційні контрольні органи. 18 грудня міністр оборони видав доручення, в якому міститься оцінка виконання плану основних заходів МО за 2015 рік. Степан Полторак констатував неналежне виконання окремих завдань, поставлених перед армією військовим і політичним керівництвом держави, а також визначених законами України. Слід зазначити, що в Полторака погляд на ситуацію в армії реалістичніший, ніж у керівництва Генштабу: ГШ критичних звітів про ситуацію в армії не видає, – там є попит тільки на бадьорий позитив і фанфари.
У зазначеному документі зазначається наявність системних проблем безпосередньо у військових частинах, що призводить до зниження військової дисципліни та погіршення морально-психологічного клімату.
Порушення правил поводження зі зброєю, зловживання алкоголем, самовільне залишення військових частин, правопорушення, пов’язані з отриманням неправомірної вигоди, – все це стало характерним для багатьох військових колективів. Особливо важко боротися з пияцтвом. Найближчим часом буде підготовлено новий пакет адміністративних заходів для боротьби з цим злом.
У дорученні згадуються й інші проблеми:
– графік постачання військової техніки та ремонту виконується з порушеннями;
– системний характер порушень у забезпеченні речами та харчами;
– низький рівень забезпечення дровами;
– недостатній рівень медичного забезпечення.
У Збройних силах виявлено фінансових порушень на суму близько 7,8 млрд. грн. У дорученні зазначається, що стягнення та відшкодування збитків відбуваються на незадовільному рівні.
Особливе занепокоєння керівництва МО викликає невиконання Генеральним штабом планів створення Сил спеціальних операцій, що передбачено програмою Україна-НАТО на 2015 рік.
Досі не розслідувано факти розкрадання майна Міністерства оборони, виявлені під час переміщення наприкінці минулого року бази зберігання бойової техніки в Артемівську. Майже вся техніка виявилася розграбованою, багато цінних речей, що зберігалися в Артемівську, зникли.
Міністр оборони вимагав розслідувати факти фінансових, господарських, адміністративних порушень, зафіксованих у семи бригадах ЗСУ. Хоча аналогічні інциденти, пов’язані із забезпеченням формою, організацією харчування, видачею грошового забезпечення, є і в інших з’єднаннях.
Факти, згадані в дорученні міністра оборони, – віддзеркалення видимої частини армійських проблем. Конкретні недоліки прямо випливають із фундаментальних організаційних проблем.
Система організації армії не відповідає основним загрозам, характеру бойових завдань, умовам локального конфлікту низької інтенсивності. Генштаб заявляє про необхідність збільшення численності військ для підвищення щільності бойових порядків. Таке помилкове судження не дозволяє змінити структуру. Сучасна війна не передбачає глобальних фронтових операцій. Бойові дії ведуться навколо конкретних вузлів опору і комунікаційних ліній маневреними бойовими групами численністю рота-батальйон. Високий рівень управління, розвідки, зв’язку, необхідна маневреність, а також якість механізованої піхоти – вирішальні чинники, які дозволяють завдати противникові значних втрат.
Наповнення армії випадковими людьми виключно задля заповнення штатного розпису та освоєння бюджетних коштів із військової точки зору видається алогічним.
Якщо мета армії – боротися, а не сидіти в окопах на «опорниках», то ефективність цієї армії має вимірятися виключно боєздатністю військових з’єднань. Тоді автоматично зміниться все. Найголовніше – на чолі реформ стоятимуть інтереси солдатів бойових передових частин. Саме цей солдат стане вершиною планування, саме його потреби й завдання, що стоять перед ним, будуть відправною точкою при розрахунку бюджету зарплат, забезпечення, обладнання, бойової підготовки.
Якщо метою армії стане залучення добровольців і досвідчених воїнів, а не тупе й безцільне заповнення штатів, пріоритетом стане якість. Саме це має стати сенсом реформи, якої потребують ЗСУ.
Проведення часткової мобілізації видається абсурдом. В умовах майже тотальної корупції військкоматів і відсутності чіткого плану призову мобілізаційний план виконується, здебільшого, за рахунок мотивованих людей або тих, для кого армія – єдине місце працевлаштування.
DT.UA неодноразово зазначало: армію потрібно комплектувати частинами трьох рівнів боєздатності. Війська першої лінії – найбільш боєздатні з’єднання, укомплектовані мотивованим особовим складом. Вони мають виконувати бойові завдання на передовій і одержувати поповнення та ресурси в першу чергу. Війська другої лінії призначені для виконання обмежених бойових завдань у зоні бойових дій, але не на передовій. Нарешті, війська третьої, де допустима присутність невмотивованих людей. Їхня мета – виконання завдань бойової підготовки поза зоною АТО. Там мають виховувати, навчати й готувати поповнення для головних сил. Тільки за такого підходу можлива розумна концентрація ресурсів і підготованого особового складу, що на порядок підвищить рівень боєздатності армії, дозволить опиратися на готові до бою частини, здатні вести маневрені бойові дії.
Не можна покладати на командирів бойових частин завдання перевиховання алкоголіків та наркоманів. Бойові частини повинні займатися бойовою підготовкою і бойовими діями.
На комплектацію основного роду Збройних сил – сухопутних військ, що беруть найактивнішу участь у бойових діях, – скеровують лише до 35% мобілізованих. При цьому, рівень матеріального забезпечення СВ нижчий, ніж в інших родів ЗС, які виконують аналогічні завдання.
Створення великої кількості нових військових частин і з’єднань не приводить до підвищення якості, оскільки в сухопутних військах некомплект особового складу сягає 50%. Управлінські структури перевантажені, а бойовий склад недоукомплектований, ресурси спрямовуються на обслуговування апарату управління, і це унеможливлює концентрацію дефіцитних ресурсів на бойових частинах на передовій.
Замість того, щоб доводити з’єднання до повного штату і підвищувати їхній рівень боєздатності, Генштаб продовжує плодити штаби, хоча кількість особового складу безпосередньо на лінії фронту залишається незмінною. Але при цьому сформовано чотири штаби оперативних командувань, чотири штаби секторів, чотири штаби родів ЗС, три штаби повітряних командувань.
У результаті, з 268 тис. особового складу ЗСУ на передових позиціях ніколи не перебуває понад 30 тис. Генштаб готується до гіпотетичної великої війни з Росією, проте збільшення кількості значків штабів і з’єднань на карті не підвищує боєздатність. Навпаки, розпорошення ресурсів і відсутність кадрів сповільнюють військове будівництво, призводять до нецільових витрат державних коштів.
У Збройних силах отримують зарплату 44 тис. офіцерів, але на передовій взводами найчастіше командують сержанти, а некомплект молодших офіцерів – сотні людей. Через величезні масштаби непрофільної діяльності у ЗСУ понад 50 тис. становлять цивільні службовці.
Боєздатність Збройних сил підвищилася тільки за рахунок нагромадження реального бойового досвіду більшістю особового складу. Структурні зміни, які б дозволили перетворити армію на сучасний ефективний механізм, не відбулися.
Основна причина – збереження роздутої й неефективної управлінської структури, націленої не на вирішення бойових завдань, а на самозабезпечення і самозбереження. Сама система не може продукувати реальні реформи. Їх слід ініціювати і впроваджувати ззовні. Збереження феодально-кланових відносин у командному складі унеможливлює проведення перетворень. Для того, щоб Україна побудувала армію перемоги, потрібні сучасні професійні підходи. А професіоналізм і совковий феодалізм разом вжитися не можуть.