Як Україна впроваджує громадське бюджетування та якого суспільного ефекту слід очікувати.

Фінансова децентралізація дає свої плоди: місцеві бюджети не просто стають прибутковими, а часто навіть не встигають витрачати кошти. Як повідомляють у Державній казначейській службі, протягом 2017-го року власні доходи місцевих бюджетів зросли до 192 млрд грн., а залишки на їхніх рахунках становили 54,4 млрд грн. У 2018-му зростання триває: за даними Міністерства фінансів, за січень-травень поточного року, порівняно з аналогічним періодом 2017-го, доходи загального фонду місцевих бюджетів зросли на 24%. Тож замість безгрошів'я на перший план виходить проблема ефективного управління місцевими ресурсами. Одним з таких механізмів є громадське бюджетування, впроваджене в Україні у 2015 році. Суть нововведення полягає в тому, що частка місцевого бюджету виділяється на реалізацію проектів, які висуває та підтримує місцева громада. Першопрохідцем громадського бюджетування вважається влада бразильського міста Порту-Алегрі, яка цю ідею почала втілювати наприкінці 1980-х, і наступного десятиріччя її взяли на озброєння понад 100 міст Бразилії. Відтоді концепція поширилася практично по всьому світу: станом на 2015 рік громадські бюджети мали близько 1500 органів місцевого самоврядування на всіх континентах.

Один із найбільших громадських бюджетів світу має Париж: у 2014-му його обсяг становив близько €18 млн, у 2015-му - майже €68 млн, а у 2016-му наблизився до €95 млн. Що стосується процедурної частини, є різні локальні варіації, але в основі лежить однакова ідея: потреби громадян найкраще відомі самим громадянам, а не чиновникам чи навіть обраним громадою депутатам. В Україні впровадження громадських бюджетів відбулося завдяки підтримці Польщі, а саме - Польсько-української фундації співпраці ПАУСІ. Першими містами, в яких відбулося пробне впровадження громадських бюджетів, стали Чернігів, Черкаси та Полтава. Уже у 2017-му, за підрахунками Центру розвитку інновацій НаУКМА, громадські бюджети впровадив 91 орган місцевого самоврядування: 74 міста, 14 ОТГ, одна районна та одна обласна ради. Серед обласних центрів найбільші громадські бюджети мають Київ (100 млн грн.), Одеса (100 млн грн.), Харків (50 млн грн.) та Львів (26 млн грн.). Обсяг громадських бюджетів залежить від місцевої фінансової ситуації та волі місцевого керівництва: для прикладу, громадський бюджет Білої Церкви (7,2 млн грн..) більший, ніж Вінниці (7 млн грн.).

Розподіл коштів із громадських бюджетів відбувається за принципом прямої демократії. Підготувавши проект, автор має зібрати встановлену кількість підписів на його підтримку, після чого той потрапляє на розгляд експертів. У разі відповідності встановленим критеріям він виставляється на голосування містян.

Для прикладу, у Києві голосувати за проект можна через електронну систему на підставі картки киянина, BankID, електронного цифрового підпису або через Центр надання адмінпослуг. Проекти, що набирають достатню кількість голосів, отримують фінансування й у встановлені терміни впроваджуються в життя. Що ж до їхнього змісту, то простір для ініціативи практично необмежений: до розгляду беруться ідеї, що стосуються безпеки, доріг і транспорту, енергоефективності, комунального господарства, культури й туризму, екології, освіти, охорони здоров'я, соцзахисту, спорту та навіть ІТ. Як свідчить досвід громадського бюджетування, найбільше голосів збирають проекти, пов'язані з міським благоустроєм, освітою та спортом. Приміром, серед тих, що отримали фінансування з київського громадського бюджету 2017-го, 25% усіх голосів отримали ініціативи освітнього спрямування, 20% - спортивного, 13% - оздоровчого, а от комунальне господарство, екологія та культурно-туристичний напрям зацікавили 10%, 9% та, відповідно, 9%. За решту проектів проголосували 14%.

Наскільки об'єктивно результати голосування за громадські бюджети відображають запити місцевої спільноти - питання відкрите, оскільки процедура не передбачає всеосяжного плебісциту. Зазвичай, у голосуванні бере участь невелика частка містян, навіть у Парижі це менше, ніж 10% населення. В Україні ситуація на місцях надто варіюється. Так, у Києві за проекти громадського бюджету 2017 року проголосували 50 813 міських мешканців, тобто, близько 2% усього дорослого населення столиці. За наступний громадський бюджет проголосувало вже 131 449 осіб, хоча й цю цифру важко вважати репрезентативною. Схожа ситуація була й у багатьох інших містах. У Львові громадський бюджет 2017-го розподілили голосами 12% дорослого населення міста, у Рівному - близько 2%, у Чернівцях - 6%, у Сумах - 5% тощо. Це дає привід для концептуальної критики громадського бюджетування, оскільки кошти де-факто розподіляються рішенням вузького кола містян. Однак ці закиди навряд чи справедливі, адже можливість проголосувати або висунути свій проект відкрита для всіх. До того ж, громадські бюджети становлять мізерну частку міських бюджетів, а отже, наслідки їхнього застосування рідко мають системний характер.

Головна проблема громадського бюджетування лежить у зовсім іншій площині й пов'язана з нецільовим використанням цього механізму. У наших реаліях - з боку комунальних та державних установ. Візьмімо до прикладу проекти, профінансовані з київського громадського бюджету 2017 року. Відкрита цифрова лабораторія Fablab, велопаркінги біля метро, підземний музей на Поштовій площі - скористатися цим зможуть усі кияни. Поряд із тим, коштом громадського бюджету буде реалізована ціла купа проектів, бенефіціарами яких стануть окремі заклади, як-от школи, лікарні, дитсадки тощо. Аналіз проектів - переможців столичного громадського бюджету-2017 свідчить, що 24% з них стосуються державних закладів і ще 22% - комунальних. Таким чином, левова частка коштів, призначена на загальноміські проекти, витрачена на придбання комп'ютерних класів для окремих шкіл, ремонт клубів за місцем проживання, заміну вікон у лікарнях тощо. І це - не лише київська проблема. Наприклад, у 2017-2018-му одна зі шкіл у Дніпрі облаштувала спортмайданчик, замінила вікна та системи зовнішнього освітлення - звісно ж, коштом громадських бюджетів. У Львові, за оцінками місцевих активістів, школи та дитсадки забрали до 90% громадського бюджету-2017. Того самого року в Черкасах з 11 проектів-переможців лише два не стосувалися комунальних і державних установ. Чому саме ці заклади демонструють таку громадську активність - не секрет, адже для школи чи лікарні немає жодних проблем зібрати кількасот голосів батьків або пацієнтів.

Наскільки це зловживання свідоме й наскільки широко там застосовується адмінресурс - тема окремих розслідувань. Але очевидно, що така практика суперечить засадам громадського бюджетування (а саме принципу загальної доступності проектів), а також створює ситуацію дубльованого фінансування закладів, що й так перебувають на балансі місцевого або державного бюджету. Якщо на місцях не буде запроваджено відповідних нормативних обмежень, громадське бюджетування перетвориться на змагання комунальних закладів за додаткове фінансування. Критичної переоцінки потребують також правила визначення проектів-переможців, оскільки в умовах низької активності місцевих мешканців громадське бюджетування часто перетворюються на «атракціон небаченої щедрості». Приміром, у Чернівцях майже 200 тис. грн. на облаштування шкільного мультимедійного класу виділили на підставі 554 голосів, а близько 300 тис. грн. на міський стрілецький тир вибороли взагалі 135 голосами.

Утім, всі ці проблеми можуть бути розв'язані: процес прийняття проектів удосконалений з урахуванням місцевих реалій, а участь громад, як свідчить практика, з часом зростатиме. У тому ж таки Парижі з 2014-го до 2016-го кількість містян, що брали участь у голосуванні за громадський бюджет, зросла зі 40 тис. до 93 тис. На цьому тлі Україна демонструє дуже переконливу позитивну динаміку: якщо за столичний громадський бюджет 2017 року проголосували 50 813 містян, то за громадський бюджет 2018-го вже 131 449. Ще динамічніше зацікавленість громадським бюджетом зростає у Львові: якщо у 2016-му за нього проголосувало 21 215 осіб, то у 2017-му вже 72 061. Утім, головний позитивний ефект громадського бюджетування - зовсім не самі проекти, які могли бути реалізовані й коштом іноземних грантів, спонсорів чи навіть краудфандингу. Головне те, що громадські бюджети є тренажером прямої демократії. Підготовка проектів, пошук підтримки серед громади, участь у голосуванні та контроль за втіленням проектів - кращої школи громадського самоуправління годі шукати. Крім того, громадське бюджетування - це школа лобіювання групових інтересів у режимі прямої демократії. Те, що навчальні заклади та дитсадки виявилися ефективнішими користувачами громадських бюджетів, свідчить не так про них самих, як про стан громадянського суспільства, а саме про масову неучасть у житті локальних спільнот. У цьому сенсі громадські бюджети мають суттєво більше значення для розбудови української демократії, ніж для благоустрою конкретних міст. Як свідчать дослідження європейського досвіду, очікуваними результатами громадського бюджетування є, насамперед, налагодження місцевих інститутів, суспільна самоорганізація, посилення громадського контролю - те, чого критично бракує Україні.

Автор: Максим Віхров

Джерело: «Український Тиждень»
  матеріал друкованого видання № 23 (552)