Канадський економіст українського походження Олег Гаврилишин, про економічні перетворення, які вже проведено в Україні, які потрібно проводити, а яких треба уникати, а також про причини низьких темпів реформ.

• – Ви були заступником міністра фінансів України у 1992-93 роках. Що тоді завадило провести реформи?

– Коли я працював із П’ятаченком (міністр фінансів України 1991-94 рр. – ред.), моїм завданням було налагодити зовнішні зв’язки, особливо з міжнародними фінансовими організаціями, тобто Міжнародним валютним фондом (МВФ), Світовим банком (СБ), Європейським банком реконструкції та розвитку (ЄБРР) тощо. Це займало добру половину часу, решта ішло на підготовку реформ, не тільки в міністерстві фінансів. Окрім формальних функцій доводилося виконувати інші, зокрема вести переговори, пропонувати, переконувати, сперечатися, пояснювати чому необхідні ті чи ті зміни.
Із перспективи сьогоднішнього дня перетворення відбувалися мляво з різних причин. По-перше, люди при владі не знали, що треба робити, й не хотіли довіряти порадам зовнішніх експертів. І це зрозуміло, адже в Україні не мали навіть найменшої можливості познайомитися з теорією ринку. У Національній бібліотеці не було жодного примірника підручника з ринкової економіки, який у Москві вже мали роками.
По-друге, не було готовності зануритися в реформи без знань. Наприклад, у країнах Балтії також не було достатніх знань, як у Польщі чи Чехії, які мали більший доступ до західної економічної науки, відтак – власну інтелектуальну еліту, як Лешек Бальцерович у Польщі чи Вацлав Клаус у Чехії. Але балтійці кинулися проводити реформи, не зважаючи ні на що. Мені найбільше подобається відповідь колишнього прем’єр-міністра Естонії Марта Лаара на питання, чи знають вони що робити. У своїй книзі він написав, що вони не мали знань, але знали одне, що повинні йти вперед, тому їхнім гаслом було «Прощавай, Леніне! І нумо щось робити».
По-третє, найбільшою проблемою була політична еліта України, яка не поспішала з перетвореннями через різні мотиви. Представники Народного Руху України щиро вважали, що найважливішими є різні інституції державності, наприклад тризуб, прапор, українська мова тощо. Коли різні реформатори, внутрішні чи зовнішні, пропонували, що треба швидше рухатися із економічними змінами, – вони відповідали, що це ковбасна політика. Це виявилося страшенно зручно для перемальованих комуністів, яких очолював Кравчук і які боялися погіршення свого статусу через трансформацію до ринку. Вони хотіли контролювати економіку й боялися люстрації – я це говорю без перебільшення й можу навести численні аргументи. І те, що Рух, який, перебуваючи в опозиції, мав важелі впливу, дозволив їм перебрати економічну політику на себе, було для них надзвичайно зручним. Це дало їм наснаги затягувати реформи, щоб мати час для перетворення на капіталістів.
Тому з того дня я невпинно доводжу, що олігархія почалася не при Кучмі, а при Кравчукові. Так, вона була ембріональною та працювала з оборотами не на мільярди доларів, а на десятки мільйонів у кращому випадку, але почала розвиватися саме тоді. Оскільки реформи почалися пізно, то їх уже доводилося проводити в умовах закорінених протиріч між політичними елітами, частина з яких відстоювала свої капіталістичні інтереси, що не завжди сприяють перетворенням. Це призвело до того, що Україна значно відстала у своєму розвитку від Польщі, Естонії, Чехії.

• – Тепер перенесімося в сьогодення. Ви очолюєте експертну раду при Мінекономрозвитку, в яку входять Андерс Аслунд, Каха Бендукідзе та інші. Її зібрав колишній міністр Павло Шеремета, який уже подав у відставку. Чи працює нині ця рада й чим вона займається?

– По-перше, ми є групою рівних людей, тому в нас нема голови, хіба що в організаційному плані. До того ж, функцію координації роботи виконую не лише я, а й мій колега з Торонто Василь Калимон, професор-емерит з Бізнес-школи Айві. Серед нас є Андерс Аслунд та Каха Бендукідзе, який сильно зацікавлений реформами в Україні, а також дуже відомий економіст-теоретик з Массачусетського технологічного інституту, турок за походженням Дарон Асемоглу.
Після того, як Шеремета пішов у відставку, ми не маємо оперативного контакту з Мінекономрозвитку, хоч формально ми були працюємо при міністерстві. Зате за останні два візити ми налагодили контакт із адміністрацією президента, особливо із заступником голови з питань реформ Дмитром Шимківим. Крім того, ми підтримуємо зв’язок із апаратом прем’єр-міністра, з яким мали коротку зустріч, на якій він висловив зацікавленість у нашій співпраці із Центром підтримки реформ при Кабміні, очолюваним Остапом Семераком. До певної міри налагодили спілкування із головою Нацбанку. І хоча воно не настільки формальне, але Гонтарєва зацікавлена в тому, щоб наші зустрічі з нею були регулярними. Для нас це відкриває значно ширші можливості. Бо не можна сказати, що реформи мають бути сфокусованими лише на тому, чим займається Мінекономрозвитку, – розробці кращих інституцій, покращенню бізнес-клімату; змін потребує чи не кожен орган державної влади в Україні.

• – Зараз багато говорять про те, що рівень суспільної свідомості та патріотизму в Україні навіть вищий, ніж після отримання незалежності. Тобто суспільство має запит на реформи. Але перетворення ідуть дуже повільно. Чим це зумовлено?

– В Україні зараз непевна ситуація. Важко сподіватися, що масштабні перетворення відбудуться до виборів. У вівторок 16 вересня був великий день, коли розглядали цілу низку реформаційних законів. Три ключові з них ухвалили, інші не прийняли. Але що ближче до виборів, то більше часу та зусиль політики витрачатимуть на передвиборчу кампанію, а не на реформи. Потім певний час піде на формування нової коаліції, уряду. Після того хотілося б сподіватися, що ось він – момент для змін.
Щоправда такі надії в нас були ще навесні. Відчинилися двері можливостей для реформ. І наша група ще до приїзду в Україну в телефонних розмовах з міністрами наголошувала, що потрібно ловити момент і зробити якнайбільше та якнайшвидше для запуску реформ. На сьогодні можна сказати, що не так багато зробили, як хотілося і як можна було би зробити. Тому багато з молодих активістів дивляться на результати нової влади дуже критично, в суспільстві є велике розчарування. Але я трішки більш оптимістично налаштований. На мій погляд, в Україні дещо таки посунулося.
Наприклад, у момент певного хаосу в парламенті ухвалили новий закон про державні закупівлі, який направду допоміг подолати деякі проблеми в цій сфері. Але як тільки його прийняли, одразу ж почалися зворотні дії, спрямовані на те, щоб одне за одним скасувати його положення. Інші серйозні нововведення також наштовхувалися на серйозний опір у парламенті. Тож уряд не зміг впровадити більше змін тому, що цей парламент не дозволяв зробити більше. Шкода, бо час уже втрачений.
На сьогодні двері можливостей для реформ відчиняються вдруге завдяки нашому сусідові маленькому Володимирові, який своєю агресією відвернув багатьох українців від Росії та Кремля та змусив їх стати прихильниками євроінтеграції. Люди на це реагують так само, як на Майдані. Вони знову готові дати владі певний час для проведення реформ, з огляду на парламентські вибори.
Водночас є суттєва ділянка реформ, які можна реалізувати без Верховної Ради, без законів. Рух у цьому напрямку також був заблокований низкою причин. По-перше, нові люди в уряді не завжди точно знали, що можна зробити, а що ні. По-друге, якщо їм давали поради юристи з міністерств та відомств, то не можна бути певним, що вони це робили з доброї волі та із благими намірами. По-третє, дії реформаторів зазнавали шаленого опору з боку олігархів та інших сил, які не хочуть змін у країні. З іншого боку, є й досягнення. Наприклад, якщо ми правильно розуміємо, то Нацбанк починає дуже серйозну реструктуризацію. Нововведення торкнуться передусім організації НБУ та кадрів. На сьогодні центральний банк має територіальні управління практично в кожному регіоні. Їх кількість планують скоротити до 5. Кількість персоналу, яка зараз становить захмарні 10-11 тис. осіб, планують скоротити наполовину. Це цілком можна зробити до виборів, бо Нацбанк є автономною організацією. Міністерство освіти провело велику законну реформу, яку тепер цілком можна імплементувати до формування нового уряду. Ніхто з нашої експертної ради не є спеціалістом у галузі освіти, але є надія, що навіть до виборів це міністерство робитиме низку кроків уперед.
Те, що Верховну Раду поки не переобрали, – основна переконлива причина низького темпу реформ. Окрім неї є низка об’єктивних та суб’єктивних причин. Одною з найбільших є страх політиків перед тим, що реформи вдарять по кишені й не сподобаються українцям, тому вони голосуватимуть за когось іншого. Але на це є два контраргументи. По-перше, якщо політик серйозно налаштований зробити щось добре для України, то він повинен забути про себе. Якщо він хоче провести реформи, то має бути готовим до того, що опиниться поза наступним урядом. Це неодноразово підкреслював Лешек Бальцерович. По-друге, сьогодні громадяни України є справді готовими до болючих кроків уряду та непопулярних реформ. І мені здається, що цей факт не до кінця усвідомлюють у політичних колах.
Перевагою сьогодення є те, що зв’язок з Європою нарешті став серйозним. Бо дотепер, до підписання Угоди про асоціацію з ЄС, було постійне вагання з боку політичних еліт України, чи інтегруватися з ЄС, чи ні. Хтось хотів нейтралітету, хтось надавав перевагу багатовекторній політиці, були навіть цілі регіони, які виступали проти інтеграції з ЄС. З боку Європи також було велика непевність. Зараз у Євросоюзі поки не говорять про перспективу членства для України. Але що би там не казали, наші лідери повинні якнайчастіше публічно говорити, що для нас Угода про асоціацію – це лише перший крок на шляху до повноправного членства. Це підкріплює увагу європейців до нас, їм однозначно подобається, що ми прагнемо євроінтеграції.
З європейської сторони є величезна рушійна сила перетворень – бюрократія. Як тільки Україна поставила підпис під Угодою про асоціацію, у Брюсселі запустили величезну машину. Створюються спеціальні департаменти, збираються комітети, виділяються бюджети на нових спеціалістів із інтеграції з Україною. Яку роль у трансформації грає Європа? Вона немов якір, який тягне в певний напрям, або маяк, який показує, куди треба йти. Але крім того, на цьому якорі є канат – бюрократія, яка повинна надавати технічну допомогу українським чиновникам із тим, щоб пристосувати українські норми закону, регуляції, стандарти до європейських та виконати всі умови Угоди про асоціацію.
Досвід центральної Європи, особливо у країнах, які не мали такого євроінтеграційного стремління, як Польща чи Естонія, показує, що як тільки надлітають ці «орли» чи «яструби» з Брюсселя – я не буду називати їх «беркутами», бо в Україні це слово має погане символічне значення – вони хапають кігтями місцевих бюрократів за спини і тягнуть їх, тягнуть у тому напрямі перетворень, який необхідний країні.
Мені подобається анекдот, опублікований колись в одній болгарській газеті. Міністр, який відповідав за переговори з ЄС про членство, повертається після низки зустрічей у Брюсселі до Болгарії, і в аеропорту його журналісти питають: «Розкажіть, будь ласка, пане міністре, як пройшли переговори?». А він сардонічно дивиться на них і каже: «Переговори? Які переговори? Європейці нам кажуть що робити, і ми робимо.» Можливо, цей анекдот перебільшує суть, але європейська бюрократія – величезна рушійна сила, яка допоможе реформувати українські структури в напрямку європейських стандартів.

• – Низькі транспортні витрати та дешева робоча сила можуть потенційно призвести до того, що багато європейських підприємств перенесе виробництво в Україну. Цього поки не відбувається через несприятливий бізнес-клімат. Які би Ви назвали три основні реформи, необхідні для того, щоб реалізувати цей потенціал?

– Перед тим, як відповісти на це питання, зауважу, що зараз окрім поганого інвестиційного клімату Україна має проблему, яка на загал була відсутньою у країнах Центральної Європи, хоч, наприклад, Югославія з неї стикнулася. Маю на увазі воєнний стан. Як би ми не називали ситуацію, як би ми не стверджували, що біля польського чи угорського кордону, скажімо, в Івано-Франківську можна вільно збудувати завод і експортувати його продукцію, наприклад, у Словаччину, але загальна проблема для іноземних інвесторів та внутрішніх товаровиробників – небезпечна та непевна ситуація в Україні. Це, на жаль, блокуватиме інвестиції доти, поки військові дії не заспокояться.
Що стосується ключових необхідних реформ, то я б назвав наступні. Передусім потрібно провести дерегуляцію бізнесу. На сьогодні закони України вимагають від підприємця величезних витрат часу на зовнішні інспекції, масу складної паперової роботи, що просто знеохочує людей займатися бізнесом. Уже не перший рік якщо ви спитаєте будь-якого маленького бізнесмена в Україні, чому він не розширює діяльність, то почуєте відповідь: «Ви думаєте, що я дурень? Що більше я зроблю, то більше інспекцій у мене буде й під вищу кількість регулятивних вимог підпадатиме мій бізнес.» Кожного місяця треба перевіряти, чи правильно відчиняються двері в разі пожежі, чи ні. Усе це має бути суттєво спрощено, інакше новий бізнес створюватимуть в інших країнах, а не Україні. У щорічному рейтингу «Ведення бізнесу» Світового банку Україна займає 130-140 позицію із 180 країн. Для порівняння Естонія перебуває на 10-11 місці, Грузія після своїх реформ вистрибнула суттєво вперед.
Друга необхідна реформа, яка тісно пов’язана з першою, – це зміна податкової системи. Не сам рівень податків, який, мабуть, зависокий, але це не головне. Маю на увазі процес податкової інспекції. До певної міри він є більшою проблемою, ніж усі вищезазначені регуляції, бо ти ніколи не знаєш, коли податківці прийдуть з перевіркою і скільки треба буде їм «поставити під стіл», щоби вони залишилися задоволеними. Коли ідеться про боротьбу з корупцією, то створення певних органів державної влади, які би нею займалися, звучить і виглядає гарно. Але хочу підкреслити, що поки не скасують всі закони й регуляції, які відкривають двері для хабарництва та заохочують його, доти вони приваблюватимуть бюрократів своїми можливостями для корупції. Поки це не зміниться, то жодна формальна антикорупційна агенція нічого не досягне. Бо навіть найвищі заробітки бюрократів можна легко подвоїти за наявності таких можливостей. Та й не лише подвоїти, адже збільшення доходу чиновника завдяки корупції із 5 до 10 тисяч гривень навіть близько не відобразить наявні можливості, бо за таку суму своєму синові автомобіль ягуар не купиш. Наприклад, нині податковий інспектор може вибрати будь-який бізнес для того, щоб прийти до нього з перевіркою. Як цього позбутися? Треба законодавчо обмежити можливість для такої сваволі.
Не можна усунути перевірки повністю, бо навіть у таких країнах, де бізнес на 99% платить у бюджет те, що повинен, інспекції існують. Але чиновника треба обмежити, щоб він не міг просто так взяти і провести перевірку. Він повинен підготувати для цього певний документ і, можливо, навіть через суд ініціювати цю інспекцію.
З іншого боку, слід обмежити частоту таких перевірок. Також не може бути автоматичного замороження рахунків підприємства з будь-яких причин. Бо це страшний та невиправданий удар по бізнесу. Це свого роду ядерна зброя в руках податківців та інших чиновників.
А третьою необхідною реформою є забезпечення верховенства права. Це дуже широка сфера, досить аморфна. Можна дуже швидко поміняти самі закони, дати більше права на відповідь, менше автоматичності з боку бюрократії тощо. Хоча це і нелегко в тому сенсі, що якщо в системі вже є люди, які з її допомогою реалізовують власні корумповані інтереси, – чи це інспектори, чи чиновники, чи прокурори, чи судді – її зламати й вичистити дуже складно. У Грузії було проведено дві радикальні реформи для боротьби з корупцією. Перша з міліцією, особливо дорожньою, а друга з усією ієрархією судових інстанцій. В обох випадках сьогодні всіх вигнали, а завтра почали набирати нові кадри. Чи правильний це захід для України, чи ні – для цього потрібно більше експертизи, ніж ми як економісти маємо. Але однозначно тут треба щось радикально змінювати.

• – Ви довго працювали в МВФ і знаєте організацію зсередини. Коли у квітні-травні Фонд затвердив нову програму Стенд Бай для України, то у меморандумі зазначили, що якщо відбудеться ескалація військового конфлікту на сході, то можуть збільшити обсяг фінансування. Чи можна очікувати від МВФ грошей не лише на латання фінансових дірок та уникнення колапсу, а й на відбудову інфраструктури, розвиток економіки тощо?

– Коротка відповідь на це питання: від МВФ як такого – ні. Фонд може проявити щедрість у тому, що при подальшому погіршенні ситуації в Україні ще раз чи кілька разів схвалить погіршення цільових показників. Але якщо погіршення ситуації буде тривалим, то врешті-решт у певний момент МВФ прийде до висновку, що треба припиняти фінансування. До речі, Фонд у звіті з першого перегляду кредитної програми чітко, хоч у делікатних висловлюваннях, сказано, що через погіршення ситуації в Україні уже неможливо дотримуватися тих параметрів, які закладали у квітні. Також підкреслено, що якщо погіршення економічної ситуації триватиме, то уряд повинен бути готовим серйозно переглянути фінансові показники держави.
Наприклад, у дискусіях із урядовцями наша експертна рада ставила питання, що швидке покращення на сьогодні має невелику ймовірність, натомість ситуація може якщо не погіршуватися, то принаймні залишатися на теперішніх незадовільних рівнях. Для того, щоб макроекономічна ситуація в державі погіршувалася, вистачить того, щоб воєнний стан тривав. Тоді замість зростання ВВП наступного року буде падіння, а відтак бюджет матиме дефіцит, який зростатиме. Тому можна бути вдячним, що МВФ це розуміє та приймає.
Але можна глянути на проблему з іншого боку. Ми маємо кризовий період, який зрештою створює ризик для існування країни. Для того, щоб закрити дірку в економіці й фінансах, нам грошей МВФ може не вистачити. То, можливо, кращою стратегією було б зробити ще більшу економію, ніж зараз закладають у плани.
Водночас такий підхід допоміг би досягнути деяких структурних змін. Наприклад, відношення державних видатків до ВВП перевищує 50% – це надзвичайно високо в порівнянні із країнами, подібними до України за рівнем розвитку. У них цей показник знаходиться в діапазоні 25-35%, тобто значно менше. Ми пропонуємо суттєво скоротити цей показник в Україні. Чи можливо це? 10% ВВП іде на субсидії на газ. Це треба якнайшвидше ліквідувати. Пенсії становлять 18% ВВП, причому привілейовані пенсії, які завжди були сумнівними, становлять близько ? цієї суми (дещо менше, ніж 5% від ВВП). Звичайно, повністю скасувати привілейовані пенсії буде несправедливо, бо якщо хтось має 10 мінімальних пенсій, то не можна забрати їх усі, але слід знизити до 4-5, як у багатьох. Субсидії, привілейовані пенсії та деякі інші статті, навіть якщо їх зменшувати поступово, дадуть миттєве скорочення державних видатків на декілька відсотків ВВП. Можна скорочувати робочу силу в міністерствах, як в НБУ, наполовину. Нам заперечують, мовляв, ціни на газ підвищаться тощо. Але зачекайте, будь ласка. Субсидувати бідних людей ціною є страшенно неефективно, бо тоді ви субсидіюєте багатих також. Якщо вищі ціни є недоступними для бідних, то їм треба давати адресні субсидії, доходні, тобто у вигляді грошей. Так що в бюджеті на наступний рік треба скоротити державні видатки принаймні на 5-10% від ВВП. Якщо так зробити, то це повністю перекриє дефіцит, який може виникнути, до того ж зменшить неефективність державного сектору. Ось це був головний напрям наших консультацій протягом цього візиту.
Що стосується інфраструктури, то маю кілька думок. Є низка організацій, як Світовий банк, Європейський інвестиційний банк і до певної міри Європейський банк реконструкції та розвитку, які мають суттєві фонди на інвестиції в інфраструктуру. Але є внутрішні джерела фінансування. Називайте мене романтиком, але у воєнний час в історії Америки чи Ізраїлю робиться дещо інше. Держава випускає облігації, які в Ізраїлі називаються «патріотичними облігаціями», малими номіналами, і кожен громадянин може їх купити. З одного боку, українці більше довіряють собі, ніж урядові, наприклад купуючи комплект шкарпеток і відсилаючи безпосередньо нашим військовим. З іншого боку, облігації передбачають обіцянку повернути ці гроші, на які можна навіть отримати відсоток. Тому, на мою думку, таку можливість треба використовувати.
І другий інструмент – інфраструктурні облігації, кошти від яких спрямують на розвиток. Такі облігації випускають у великих номіналах для великих капіталістів, яких у нас традиційно називають олігархами. Ідеться про номінал сто тисяч – мільйон гривень. Уряд повинен зібрати таких людей і сказати їм: «Дорогі наші друзі-олігархи! Ми непевні, яким було ваше минуле, і не впевнені, яким буде ваше майбутнє, але в чому ми переконані – це те, що у вас є багато грошей. І що би не сталося, ваше майбутнє залежить від того, що буде із країною та народом. Так що, будь ласка, давайте пропорційно до ваших капіталів.» Я би сказав, що з боку громадянського суспільства та громадських організацій треба трішки потиснути.
Можна, звичайно, зробити більш складно: запросити фінансистів, які б давали гарантії, зробити приватне розміщення облігацій у Лондоні. І так можна залучати гроші не тільки на відбудову чи перебудову Донбасу, але й на загальнонаціональні інфраструктурні проекти. На мою думку, було б цілком несправедливо в суспільстві, якби такі величезні фонди спрямовували лише на Донбас. Уже зараз лунають голоси, що мешканці Донбасу повинні самі відбудовувати регіон або що Росія повинна це робити, бо вона призвела до руйнувань. Я перепрошую, але в історії ніколи не читав, де таке було, щоб агресор, який зруйнував якусь країну, виплачував кошти на її відновлення. Таке було, коли після Першої світової війни з Веймарської республіки витискали величезні репараційні виплати. Але до чого це призвело? Тобто на це не можна сподіватися, до того ж це антиісторично. Отже, це є спосіб долучити клас олігархів до серйозної фінансово-економічної допомоги. Чи вистачить цього, щоб олігархи відплатили за свої минулі гріхи? Я таке питання навіть не ставлю, бо відповідь на нього в кожного своя. Але їхній внесок у відбудову країни безумовно повинен бути чималим.

• – Дотепер держава займалася промисловою політикою, вважаючи, що повинна підтримувати авіабудування, машинобудування, космічну галузь тощо. Зводилося це до того, що після кризи 2008-09 років державні Укрзалізниця та Нафтогаз були змушені тримати знижені тарифи для українських металургів, які традиційно виводили прибутки в офшори. Чи повинна держава займатися промисловістю?

– По-перше, світовий досвід показує, що якщо не всі, то абсолютна більшість випадків, у яких держава вирішує, які галузі та продукти треба розвивати у пріоритетному порядку, є невдалими. По-друге, це одна з найбільших можливостей для корупції в будь-якій країні. Бо кожен, хто претендує на певну підтримку чи субсидії від держави, переконуватиме чиновників, щоб цю підтримку давали саме йому, а не комусь іншому. За це він готовий давати хабарі. І річ не лише в тому, що це черговий привід для корупції. Така ситуація привчає підприємців до того, що працювати з урядовцями на субсидії може бути більш прибутково, ніж збільшувати продуктивність свого заводу. Це те, що економісти називають розповсюдженим терміном «rent-seeking behavior», який завжди пов’язаний із корупцією та неефективністю. Україні не тільки не треба іти в цей напрям, а й максимально скорочувати ті практики, які існують зараз.

Довідка

Олег Гаврилишин – канадський економіст українського походження, позаштатний професор Університету Джорджа Вашинґтона, член експертної ради при Мінекономрозвитку. Народився 1943 року в Чорткові. Здобув ступінь бакалавра в Університеті Квінс, докторський ступінь (PhD) в Массачусетському технологічному інституті. Був заступником міністра фінансів України, обіймав різні посади в Міжнародному валютному фонді, був професором Університету Квінс, Університету Джорджа Вашинґтона, позаштатним професором університетів Брюсселю, Женеви. Автор низки книжок про економіки перехідного періоду